住房保障仍然是人类永远的追求

近几年来，住房价格不断高涨，住房问题成为全民关注的焦点，于是，住房保障制度成为重要社会话题。该建立怎样的住房保障制度？又如何建立？正考验当代人的智慧。

　　住房保障制度，应该是一个现代概念，是国家制定相关法律，通过国民收入再分配，保障居民基本居住水平的一种制度。

　　当然，住房保障问题，不仅现代社会有，古代社会也有；不仅资本主义国家有，社会主义国家也有。

　　“居者有其屋”、“安得广厦千万间，大蔽天下寒士尽开颜”。这是古今中外人们的理想，也是全人类永远为之奋斗的理想。

　　欧洲的城市曾经是最肮脏的地方

　　在旧市区，有不少地方到处是臭水沟和垃圾堆，肮脏而无人照管。

　　或许很多中国人并不知道，在漫长的封建社会，欧洲的城市一直是最肮脏的地方：居住拥挤、疾病流行、污水横流、臭气熏天，而且在工业革命后的很长时间仍然是这样。

　　18世纪后半叶，工业革命开始改变历史的进程，首先是在英国，以后又扩展到全世界。

　　工业革命带来经济发展，可城市的面貌却没多大改变。

　　有资料显示，19世纪20年代，英国的伦敦、利物浦、曼彻斯特、伯明翰等城市人口所占比例超过农村人口，达到50.2%。

　　工业城市是在原来老城镇基础上发展起来的，原来一家一户的旧住宅改建成兵营式住宅，许多人全家挤在一间小房子里。工厂厂房附近或者临街建有许多两三层质量很差的楼房。在这样的楼房里，往往三四个人睡一张床。有许多家庭住在没有窗户的房间里，睡在稻草上。在利物浦，有三分之一的家庭住在地窖里。拥挤的住房不仅通风条件差，而且常年不见阳光，潮湿阴暗，非常肮脏。

　　恩格斯对19世纪上半叶的伯明翰有这样的描述：“在旧市区，有不少地方到处是臭水沟和垃圾堆，肮脏而无人照管。伯明翰的大杂院很多，有2000多个，工人大部分住在这种大杂院里。这种大杂院通常都很狭窄、肮脏、空气不流通，污水沟很坏；每一个大杂院四周有8至20幢房子，它们只有一面透空气，因为它们的后墙是和其他房子共用的，而在院子最里面的地方通常是一个公共垃圾堆或类似的东西，其肮脏是无法形容的。”

　　其他城市情况也大致类似。恩格斯写道：“利物浦的许多城市街道没有硬化的路面，街道地面上常有大坑，坑里几乎都积攒着污水，居民将各种动植物垃圾随意扔到街上，这些东西腐烂后，散发出恶臭。到处充斥着最肮脏、最腐败的东西，看着恶心，闻着刺鼻。”

　　城市公共卫生设施极其缺乏。据1845年的一份调查，在曼彻斯特某个街区，7000居民中仅有公共厕所33个，平均每212人共用1个厕所。不少厕所连排污沟也没有，即便有，也是露天的，排出的臭味一直弥漫在城市的空气中。

　　居民供水设施也严重缺乏。l809年，伦敦一些地区一星期只有3天有水；那些没有供水设施的街区，居民只好到露天水井或河流去取水，而这些水源往往已遭到污染。

　　为了暂时抵御周围臭气，人们养成依赖烈酒和麻醉剂的嗜好。由于住房缺少阳光，居民骨头变得畸形，孩童得了佝偻病。皮肤病、天花、伤寒、猩红热、化脓性喉炎肺病等不时发生流行，更不用说各种职业病了。

　　欧洲的其他国家城市情况也极为类似。

　[NextPage]住房保障制度发端于英国

　　1890年，英国地方政府被授权兴建公有房屋，在两次世界大战间，英格兰和威尔士兴建了约333万套城市住宅，掀起了公有房屋建设的高潮

　　19世纪40年代，英国的一些政府官员和激进的政治家开始对城市中的生活条件进行调查，把工人的恶劣居住状况公布于众。公众极为义愤，要求政府干预。

　　英国政府一贯标榜自由放任和最低限度的干预原则，但被城市居住的惨状所迫，也勉强采取了一些行动。1832年议会通过了霍乱法；1848年夏天通过了健康法。

　　19世纪40年代，许多城市相继颁布了改善住房和卫生状况的地方法规。1868年、1875年，英国议会先后两次颁布和修改了工人住宅法，解决贫民窟的问题。许多城市拆毁贫民窟，兴建了商店、公园、仓库、车站、剧院等设施，改善了城市景观和环境。1911年至1939年，英格兰新建成500万幢新房，到二战前，中产阶层的住房问题已初步解决，普通民众的住房也得到一定改善。

　　与此同时，英国不少城市也相继颁布了改善住房和卫生状况的地方法规，规定了建筑居民院落的最低宽度、两排房屋的最小间距，还规定房屋两面都必须开窗。德国在19世纪下半叶，从工业革命起步较早的英国、法国吸取经验教训，在全面规划、综合治理的主导思想下对城市管理、住宅建筑、城市布局等方面都制定了独具特色的管理办法。

　　英国政府还通过市场运作引导开发商建设廉价住房。伦敦郡议会和自治市议会在19世纪中期就开始通过税收补贴、降低土地价格、延长公共工程贷款债期等措施，鼓励发展商兴建廉价住房。

　　政府还直接投资建设廉租的公共住房。1890年，英国地方政府被授权兴建公有房屋，在两次世界大战间，英格兰和威尔士兴建了约333万套城市住宅，掀起了公有房屋建设的高潮。

　　受英国影响，巴黎城1851年开始进行城市改造，重新形成中心区和确定郊区街道的走向，铺设自来水管网，排水沟渠，建设有煤气照明和可以行驶马车的公共交通网。新建学校、医院、大学教学楼、兵营、监狱等附属的非生产性建筑；新建城市公园。

　　欧美的城市改造运动一直坚持了近百年。

　　英国还率先开创了通过法律途径治理城市公共卫生弊端的先例。1848年，议会通过了公共卫生法，建立中央卫生局，并授权地方成立地方卫生局。1866年颁布的卫生法要求地方政府为居民提供清洁的饮用水，负责清运垃圾和提供排污服务。

　　经过不断地治理，19世纪下半叶，英国的城市环境得到明显改善。伦敦在25年内死亡率从50‰下降到25‰，平均寿命从25岁增至37岁。

　　[NextPage]民国时期创建平民住宅制度

　　1934年，南京市政当局推行棚户住宅改善运动，由政府出资，划拨近郊土地，补贴棚户重建新房

　　第一次世界大战给法国、德国、英国等欧洲国家带来了毁灭性的破坏，大批居民失去家园，却无力重建。欧洲国家向美国拆借巨额贷款兴建了一大批简易住宅，以低于市场价格出售，或出租，以帮助无家可归者渡过难关。

　　当时的中国城市化进程也很快，大城市的人口拥挤和居住困难日益突出。由于加租而引发的房东、房客冲突不断增加，甚至酿成游行示威。住房短缺和房价高涨成为各大城市面临的严重社会问题。

　　一些学者提出了向西方国家学习，由官方直接投资建设“平民住宅”的建议，得到当时政府的肯定。

　　1934年，南京市政当局推行棚户住宅改善运动，由政府出资，划拨近郊土地，补贴棚户重建新房。同时投资兴建平民住宅，平价出租。两年后，共建成790所平民住宅，以无房的劳工等低收入者为承租对象，月租金从1元到2.6元不等，租价低于南京的普通住宅。

　　汉口也有数以万计的棚户居民，市政当局于1935年兴建了800栋平民住宅，以每栋月租1.2元租给棚户居民。

　　1937年，北平也建成第一批平民住宅。

　　当时北平城内随处可见简陋的棚户区，不少难民甚至只能到粥厂寻求吃饭、暂住。据统计，北平贫民数量最多时占全市人口22.7%。

　　1936年10月，冀察政务委员会委员长宋哲元以冀察绥靖公署的名义，拨专款3万元，要求北平市市长秦德纯“选择相当地点，建设平民住宅，俾贫苦无依者，得免流离失所，而便栖止”。

　　1937年8月30日，天桥平民住宅建成并移交社会局接收管理。10月，《北平市平民住宅管理规则》和《北平市平民住宅征租办法》出台。规定每间0.6元的月租金，低于同期市区的房租价格。

　　这是国内各大城市首次对平民住宅进行立法管理。然而，此时，北平已经沦陷。

　　日伪时期，北平地方当局也曾进行过营建平民住宅的尝试，还颁布过《平民住宅管理规则》等法规。

　　北平的几项法规对平民住宅租价制定、征租流程、日常管理、治安维持等方面作出规定，还制定了租赁格式合同。显然，北平的平民住宅管理较之南京、汉口更加规范，迈出了制度创建步骤，具有一定的示范意义。

　　[NextPage]新中国的住房保障由轻到重

　　1994年，国务院印发了《关于深化城镇住房制度改革的决定》，第一次提出了建立市场和制度保障相结合的住房新体制的目标

　　新中国的住房保障应该说是经历了从轻到重的过程。

　　在计划经济体制下，城镇住房投资严重不足，住房供应短缺问题日益突出。1950年到1978年，国家住宅投资累计374亿元，建成住宅5.3亿平方米。但当时全国城镇人均居住面积仅3.6平方米，城镇缺房家庭869万户，占当时城镇总户数的47.5%。农村还不在考虑之列。

　　改革开放，初步实现了温饱有余后，改善住房成为群众最迫切的需求。

　　经验表明，解决居民住房问题需要“两条腿”走路———低收入家庭靠政府帮助，其他居民靠市场供应。1994年，国务院印发了《关于深化城镇住房制度改革的决定》，第一次提出了建立市场和制度保障相结合的住房新体制的目标。

　　1998年，国务院发文要求建立以经济适用住房为主的多层次城镇住房供应体系，稳步开放已购公房和经济适用住房的交易市场。

　　2003年国务院明确提出，经济适用住房是具有保障性质的政策性商品住房，并要求落实城镇廉租住房制度。

　　1978年到2008年的30年里，在人口持续较快增长的情况下，城镇人均住房面积从6.7平方米提高到29平方米，基础设施配套水平也不断提高。

　　2007年，国务院印发了“24号文”，要求加快建立健全以廉租住房制度为重点、多渠道解决城市低收入家庭住房困难的住房保障体系。

　　截至2008年底，全国通过廉租房方式解决了294.8万户城镇低收入家庭的住房困难，通过出售经济适用房解决了约1800万户家庭的住房困难。截至2009年7月底，全国新开工建设廉租住房123万套，投资427亿元，新增发放租赁住房补贴151万户。

　　为了多渠道实现住房保障，我国还实行了公积金制度。

　　1999年，正式建立住房公积金制度。这项制度较好地促进了我国城镇住房体制转轨，提高了职工住房消费支付能力。

　　截至2007年年末，住房公积金实际缴存职工人数为7188万人，缴存总额为1.6万亿元。截至2008年底，住房公积金累计为960万职工家庭发放住房贷款1万亿元。

　　2008年下半年，中央把加快保障性安居工程建设作为促进经济增长的重要措施。提出用3年时间，基本解决现有750万户城市低收入家庭住房困难；加快实施国有林区、垦区、煤矿棚户区改造，改善240万户棚户区居民的住房条件。加大农村公共服务和基础设施的投入，农民人均住房建筑面积要达到31.6平方米。

　　2009年5月，中央再安排493亿元支持保障性安居工程，并在税费征收、土地供应等方面进一步对这些建设项目实行优惠。

　　[NextPage]保障住房和用地红线如何选择

　　在我国的土地利用上有一条不可逾越的“红线”：必须守住18亿亩耕地。据论证，要养活13或者14亿人口，最少需要18亿亩耕地

　　美国很重视住房保障的立法，使住房保障政策措施有法可依，进而保证政策的权威性和有效性。如《合众国住房法》规定了要为低收入家庭修建公共住房制定长远计划。《开放住房法案》以帮助穷人成为房主，规定在10年内为低收入家庭提供600万套政府补助住房，并禁止在购买和租用房屋时的种族歧视。这部法律被认为是“20世纪第一个公平住房法令”。

　　美国还根据不同时期的情况对原有法律进行修订或推出新的相关法律，目前在住房保障立法方面形成了比较完善的体系，涵盖了公共住房补贴、房租补贴、消除贫民窟等诸多方面。

　　日本住房保障法律多达40余部，欧洲国家绝大多数都建立了完备的住房保障法律体系。

　　我国的相关法律体系也正在建立中。

　　在今年3月的“两会”期间，193名人大代表在6个议案中提出尽快制定住房保障法。代表们认为，我国现行有关住房保障制度的规定大都属于政策性规定，存在随意性和不稳定性，应该建立完善的住房保障的法律体系。

　　目前，这些议案正在得到落实。近日新华社报道，住房和城乡建设部已形成基本住房保障法征求意见稿。住房和城乡建设部表示，住房保障法的起草已列入人大立法规划和国务院2010年立法计划，该法将规定城镇基本住房保障标准、范围、方式，保障性住房的规划、建设与管理，住房租赁补贴，土地、财政、税收与金融支持，基本住房保障的组织落实，农村住房保障制度等。

　　一些具体政策也在调整中。比如经济适用房制度，就受到学术界的质疑。有经济学家认为，经适房有先天缺陷，它破坏了现有的市场机制，而且在实际操作中容易形成不公平和腐败。这一点得到高层领导肯定。温家宝总理在2007年就说：“政府的职责最重要的是要搞好廉租房，让那些买不起房或者进城打工的农民工能够租得起房，住得上房。”

　　此外，还有住房基金的使用手续繁琐的问题等也在解决中。但这些并非根本性问题。应该说，我国的住房保障体系正在建立，主要的问题只是进一步完善和坚持落实的问题。

　　但是有一个问题并不在保障的法律范畴之内，但却对住房保障影响很大，那就是如何解决保障居民住房和严格土地利用的矛盾。

　　在我国的土地利用上有一条不可逾越的“红线”：必须守住18亿亩耕地。据论证，要养活13或者14亿人口，最少需要18亿亩耕地。

　　不少学者和开发商都认为，由于存在这条“红线”，土地供应量总显不足，而这就造成房源供小于求，从而形成房价高涨。

　　涨价一定是供小于求。这是一条铁的规律，也是一个简单的道理。这就形成一个巨大的两难选择：要吃饭还是要房住？

　　但经济学家茅于轼认为，坚持“18亿亩红线”是“片面的”。他的理由很简单，粮食产量是耕地面积和单产的乘积，提高单产可以确保粮食安全，保持“红线”是在“浪费土地”。

　　赞同茅于轼的人并不多。但如果坚守“红线”，要做好住房保障可就难上加难了。